2022年4月20日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議審議通過了《中華人民共和國期貨和衍生品法》（下稱期貨和衍生品法），并于2022年8月1日起實施。該法明確了期貨市場的功能定位，賦予期貨公司服務(wù)實體經(jīng)濟、服務(wù)煤炭儲備能力建設(shè)等方面新的發(fā)展空間和新的業(yè)務(wù)模式。
A 對期貨市場功能定位的再認(rèn)識
期貨市場的主要功能就是發(fā)現(xiàn)價格與管理風(fēng)險，風(fēng)險管理是期貨市場的核心功能，是服務(wù)實體經(jīng)濟的基礎(chǔ)，更是期貨的本源功能。此次以法律的形式進一步界定了期貨市場的配置資源功能，即第四條“國家支持期貨市場健康發(fā)展，發(fā)揮發(fā)現(xiàn)價格、管理風(fēng)險、配置資源的功能”。這是結(jié)合中國期現(xiàn)貨市場發(fā)展的現(xiàn)實狀況提出的，并賦予了諸多新的內(nèi)涵。
首次提出期貨的配置資源功能
期貨和衍生品法第四條首次以法律的形式提出期貨市場的配置資源功能，并進一步明確國家鼓勵利用期貨市場和衍生品市場從事套期保值等風(fēng)險管理活動；國家采取措施推動農(nóng)產(chǎn)品期貨市場和衍生品市場發(fā)展，引導(dǎo)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營等。配置資源功能明確提出，為相關(guān)行業(yè)進行全面價格風(fēng)險管理指明了方向，更為煤炭儲備能力建設(shè)指明了方向、拓寬了儲備能力建設(shè)的渠道和方式。
鼓勵從事套期保值為目的的風(fēng)險管理活動
期貨與衍生產(chǎn)品法第四條明確提出“國家鼓勵利用期貨市場和衍生品市場從事套期保值等風(fēng)險管理活動”，通過期貨套期保值可以實現(xiàn)時間延長、價格延長下的價格當(dāng)下管理，即可以把未來的價格放在今天來管理，也可以把今天的價格定在未來的時間。
第二十二條進一步指出“保證金的形式包括現(xiàn)金、國債、股票、基金份額、標(biāo)準(zhǔn)倉單等流動性強的有價證券，以及國務(wù)院期貨監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定的其他財產(chǎn)”，同時明確了“以有價證券等作為保證金的，可以依法通過質(zhì)押等具有履約保障功能的方式進行”；第三十四條規(guī)定“進行衍生品交易，可以依法通過質(zhì)押等方式提供履約保障”。這為所有參與套期保值的機構(gòu)拓寬了保證金的資金來源和渠道，有效解決保證金資金問題的同時也降低了套期保值的成本。
引導(dǎo)各類煤炭儲備能力建設(shè)主體參與以套期保值為核心的價格風(fēng)險管理活動
在期貨和衍生品法鼓勵各類機構(gòu)參與以套期保值為核心的風(fēng)險管理活動及相關(guān)具體舉措的背景下，為煤炭儲備基地建設(shè)指明了方向，即各類煤炭儲備基地建設(shè)主體可以通過期貨套期保值實現(xiàn)儲備煤資產(chǎn)的保值增值，又可以通過倉單注冊沖抵保證金以解決套期保值所需保證金的問題；還明確了依法通過質(zhì)押等方式提供履約保障等；同時也為能源產(chǎn)業(yè)鏈背景期貨公司在“產(chǎn)融協(xié)同、融融協(xié)同”模式下有效服務(wù)能源保供指明了方向。
B 我國煤炭儲備能力建設(shè)的現(xiàn)狀
2022年，煤炭儲備能力建設(shè)迫在眉睫，特別是在黨中央、國務(wù)院高度重視，多次專題強調(diào)儲備能力建設(shè)的背景下，要實現(xiàn)“十四五”儲備能力建設(shè)目標(biāo)“政府儲備2億噸、拉動4億噸社會商業(yè)儲備”，煤炭的儲備需求在一定時期內(nèi)成為需求增加的主要因素。3月11日，國家發(fā)改委在組織召開的視頻會上再次強調(diào)要完成6.2億噸的煤炭儲備目標(biāo)。煤炭儲備能力建設(shè)已成為國家增產(chǎn)保供穩(wěn)價舉措中的重要一環(huán)。
煤炭儲備能力建設(shè)的要求與進展
2022年以來國家發(fā)改委關(guān)于儲備能力建設(shè)的觀點
2022年1月18日，國家發(fā)改委組織召開新聞發(fā)布會，明確了去年四季度以來，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門、地區(qū)和重點企業(yè)，全力推動煤炭保供穩(wěn)價，取得階段性積極成效，為下階段煤炭供應(yīng)保障奠定了堅實的基礎(chǔ)，總的看國內(nèi)煤炭供應(yīng)是有保障的。截至1月16日，全國統(tǒng)調(diào)電廠存煤1.66億噸，可用21天，處于歷史同期最高水平。截至6月26日，全國統(tǒng)調(diào)電廠存煤1.59億噸，同比增加5000萬噸；全國重點電廠存煤9140萬噸，同比增加1800萬噸。而沿海八省電廠存煤3000萬噸，同比增長400萬噸。
2月7日，國家發(fā)改委明確了煤炭儲備能力持續(xù)增強。湖北荊州、山東濟寧、遼寧沈鐵等一批大型儲煤基地建設(shè)完成，區(qū)域和全國煤炭供應(yīng)保障能力大幅提升。
國家發(fā)改委副主任連維良3月7日在國新辦發(fā)布會上表示，加快推進2億噸以上政府可調(diào)度煤炭儲備能力建設(shè)。2022年全國實現(xiàn)6.2億噸的煤炭儲備。3月11日，國家發(fā)改委召開“煤電油氣運視頻會議”，再次強調(diào)增儲備，即全國實現(xiàn)6.2億噸的儲備。
陜西省要求6月底前完成陜西煤礦儲煤能力不低于7天
4月15日，陜西省發(fā)布提升省內(nèi)煤炭生產(chǎn)企業(yè)儲備能力的文件，文件指出按照國家發(fā)改委、國家能源局《印發(fā)〈關(guān)于建立健全煤炭最低庫存和最高庫存制度的指導(dǎo)意見（試行）〉及考核辦法的通知》、最新煤炭增產(chǎn)保供穩(wěn)價工作要求，抓緊提升煤炭生產(chǎn)企業(yè)最低庫存和最高庫存，省內(nèi)各煤炭生產(chǎn)企業(yè)地面生產(chǎn)系統(tǒng)中應(yīng)具備不低于7天的彈性儲煤能力，儲煤能力天數(shù)=儲煤能力÷（生產(chǎn)煤礦總量÷330天），在動力煤價格超過綠色區(qū)間上限和下限時保持合理的最低儲煤量。另外，要求各市發(fā)展改革委（能源局）摸排各企業(yè)情況，督促對儲煤能力未達到7天生產(chǎn)能力要求的礦井加快整改，并于6月底前按照要求整改到位。
迎峰度夏期間煤炭儲備能力建設(shè)的新要求
2022年6月15日召開的迎峰度夏能源保供工作電視電話會議，再次強調(diào)了煤炭儲備的重要性，提出“要依法加快產(chǎn)能核增、用地用草、安全生產(chǎn)、環(huán)境影響評價等手續(xù)辦理進度，積極推動新增產(chǎn)能落地，加強煤炭儲備能力建設(shè)，促進國內(nèi)能源市場平穩(wěn)運行”；而5月底《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》亦將“提高煤炭儲備能力和水平”列入保糧食能源安全政策的重點工作，并明確要求，用好支持煤炭清潔高效利用專項再貸款和合格銀行貸款，壓實地方儲備責(zé)任。
對此，山西、內(nèi)蒙古、新疆、河北等產(chǎn)煤省區(qū)以及湖南、湖北等煤炭調(diào)入省區(qū)，正圍繞強化儲備能力，緊鑼密鼓定目標(biāo)、核項目、提質(zhì)效、保供應(yīng)。其中河北省明確提出“加強規(guī)劃引導(dǎo)，壓實地方責(zé)任，原則上每個設(shè)區(qū)市建設(shè)1至2個煤炭應(yīng)急儲備基地”，堅持“電煤中長協(xié)+省內(nèi)煤礦+儲煤基地+鐵路沿線發(fā)運站”四位一體保供體系，嚴(yán)格落實2022年度新增煤炭儲備能力目標(biāo)任務(wù)，優(yōu)化儲煤基地規(guī)劃布局。新疆專門就大型煤炭供應(yīng)保障基地建設(shè)提出要求，即“建立健全以企業(yè)社會責(zé)任儲備為主體、地方政府儲備為補充，產(chǎn)品儲備與產(chǎn)能儲備有機結(jié)合的煤炭儲備體系，重點在煤炭資源匱乏的南疆地區(qū)布局建設(shè)一批儲煤基地”等。
煤炭儲備能力建設(shè)存在的問題與困境
部分儲備基地功能發(fā)揮未達預(yù)期效果問題
煤炭儲備基地建設(shè)難達預(yù)期。因各種條件制約，部分地區(qū)的儲備基地建設(shè)未能達到預(yù)期效果或滿足市場需求，有些基地甚至建成后也未真正儲煤。
煤炭儲備功能發(fā)揮難。儲備煤好比調(diào)節(jié)器，在供應(yīng)偏緊時釋放、寬松時存儲，發(fā)揮平衡供需、平抑價格的作用。但要想真正發(fā)揮實效，重點不僅在于儲，還涉及中間運輸、下游用戶等相關(guān)方，存在協(xié)調(diào)調(diào)度問題等。
煤炭儲備難度更大。儲煤通常是露天存放，場地大且環(huán)保要求高，煤炭易風(fēng)化、自燃，管理不當(dāng)很可能造成污染。
煤炭儲備能力功能發(fā)揮未及預(yù)期。目前，我國煤炭儲備能力整體提升明顯，體制機制也在不斷完善，但距離政府確定的煤炭儲備目標(biāo)相差甚遠。已有儲備基地1年能倒庫3—6次，尤其是在煤炭供應(yīng)偏緊時，能夠切實發(fā)揮補充作用；但是煤炭儲備能力建設(shè)功能并未得到有效的發(fā)揮，有的基地1年可能倒庫1—2次，一旦煤價下跌運作起來就更難。
煤炭儲備基地建設(shè)運維問題
資金與資源整合。煤炭儲備基地建設(shè)涉及煤炭資源、運輸、資金等現(xiàn)實問題，同時還涉及地方政府、產(chǎn)煤企業(yè)、用煤企業(yè)、港口與鐵路運輸企業(yè)等管供需運多方協(xié)同問題，要完善煤炭儲備機制、合理動態(tài)管理“收儲”與“釋儲”。
煤炭儲備基地運維與價格管理。受制于煤炭對裝卸、養(yǎng)護等費用的高度敏感性，高價期間存煤，儲備結(jié)束，一旦煤價下降，損失目前只能自行承擔(dān)，存在價格風(fēng)險無從管理的問題，甚至是價格風(fēng)險管理嚴(yán)重缺失的問題。
煤炭儲備基地運作機制問題
在國家大力推進煤炭儲備能力建設(shè)的背景下，特別是政府儲備、電廠儲備、煤企儲備和流通環(huán)節(jié)儲備各個環(huán)節(jié)上的儲備主體均存在儲備煤融資的問題、儲備煤價格風(fēng)險管理問題、儲備煤銷售定價方式等諸多金融定價問題。
一是融資渠道成本與規(guī)模。目前煤炭儲備能力建設(shè)的融資渠道主要是政府政策性銀行貸款、政府補貼、商業(yè)銀行貸款等，其中政策性銀行貸款僅能滿足儲備能力建設(shè)規(guī)模的20%左右，卻是融資成本最低的資金；政府補貼主要是針對煤炭儲備能力建設(shè)中的政府儲備、電廠儲備等主體；而商業(yè)銀行貸款則是煤炭儲備能力建設(shè)資金的主流，但成本相對較高，同時還存在融資規(guī)模的問題等。
二是日常儲備價格風(fēng)險管理。煤炭儲備能力建設(shè)主體除了面對資金的問題，還面臨著儲備煤價格風(fēng)險管理問題，特別是煤炭價格不利變動帶來的損失問題，是制約煤炭儲備能力建設(shè)的重大問題，如何有效地進行風(fēng)險管理成為煤炭儲備行業(yè)面臨的核心問題。
三是“釋儲”模式與定價。煤炭“釋儲”一方面是“倒庫”背景下的釋放儲備，另一方面是真正釋放儲備，這一釋放儲備的過程中存在銷售模式和銷售定價問題，如何實現(xiàn)“釋儲”并實現(xiàn)保供穩(wěn)價的目標(biāo)至關(guān)重要。
C 儲備能力建設(shè)創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑
煤炭是經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略資源，煤炭儲備發(fā)揮著有效調(diào)控能源資源市場、平抑煤價波動的“兜底工具”和“調(diào)節(jié)器”作用，同時在煤炭儲備能力建設(shè)過程中又起到穩(wěn)價的中流砥柱的作用，對確保能源供應(yīng)安全、穩(wěn)定價格、穩(wěn)住國計民生基本盤至關(guān)重要。在期貨和衍生品法即將實施的背景下，煤炭儲備能力建設(shè)模式如何創(chuàng)新運作更有效、煤炭儲備功能如何發(fā)揮等是關(guān)系到煤炭儲備能力建設(shè)進程的重要因素。
煤炭儲備能力建設(shè)機制創(chuàng)新
儲備能力建設(shè)資金的多元化。煤炭儲備能力建設(shè)應(yīng)構(gòu)建多元化融資體系，特別是在爭取政府補貼、政策性貸款的同時，充分利用資本市場產(chǎn)品創(chuàng)新和國家綠色低碳金融產(chǎn)品與服務(wù)的市場機遇，有效擴大融資規(guī)模和降低融資成本。
儲備煤價格市場化管理。加強煤炭儲備資產(chǎn)價格風(fēng)險管理，特別是在期貨和衍生品法即將實施的背景下，要充分利用法律賦予的價格風(fēng)險管理權(quán)利與職責(zé)、套期保值保證金沖抵方式等有利資源，利用期貨行業(yè)資源和借助專業(yè)風(fēng)險管理機構(gòu)產(chǎn)品與服務(wù)優(yōu)勢，切實有效地推進煤炭儲備能力建設(shè)價格風(fēng)險管理工作。
儲備煤“釋儲”銷售定價方式。目前的政府儲備煤“釋儲”基本上是采取公開競價的方式進行市場投放，而對于“倒庫”的銷售定價模式?jīng)]有對外披露，在煤炭供求相對緊張時“倒庫”和“釋儲”相對容易，如若遇到長期的供求寬松格局則“倒庫”和“釋儲”可能很難，所以必須具有完備的“釋儲”銷售定價方式，才能以制度規(guī)范來有效推進儲備能力建設(shè)。
儲備煤倒庫模式。對于儲備煤“倒庫”問題，電廠和煤企、流通環(huán)節(jié)等煤炭儲備主體相對容易，而對于政府儲備主體在非政策性“釋儲”的背景下具有一定的難度，特別是每次倒庫可能都會帶來一定的損失，所以必須具有完備的“倒庫”運作機制。
煤炭儲備能力建設(shè)功能發(fā)揮實現(xiàn)路徑
儲備煤保供功能發(fā)揮的路徑
明確煤炭儲備制度規(guī)范。煤炭儲備能力建設(shè)的首要目標(biāo)就是保供、保能源安全，但目前的儲備煤保供能力有限，特別是政府儲備煤嚴(yán)重不足、煤企儲備煤階段性不足使得煤炭保供能力、保能源安全能力嚴(yán)重受到影響。必須明確政府儲備煤、電廠儲備煤、煤企儲備煤等煤炭儲備的制度規(guī)范，以提升儲備保障能力。
完善煤炭儲備機制。要充分發(fā)揮儲備煤保供功能，必須采取“有效市場和有為政府”下的市場化運行機制，充分利用期貨市場“配置資源”功能，在煤炭儲備建設(shè)過程中采取期貨與現(xiàn)貨相結(jié)合的煤炭實物儲備和虛擬庫存儲備，完善“釋儲”和“倒庫”機制等。
創(chuàng)設(shè)煤炭儲備主體職能。要實現(xiàn)上述目標(biāo)必須在煤炭儲備能力建設(shè)機制上做出突破和創(chuàng)新，即增設(shè)政府儲備煤基地的“交割倉庫”資格與職能；完善煤炭交割機制，特別是將目前的交割數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)由最低交割200手縮小至20—50手，擴大交割范圍；交割地點由港口擴大至全國各地的“煤炭儲備基地”；完善交易機制，以充分發(fā)揮期貨價格發(fā)現(xiàn)和配置資源功能等。
儲備煤穩(wěn)價功能發(fā)揮的路徑
明確“儲煤”與“釋儲”穩(wěn)價功能。加強煤炭儲備能力建設(shè)的穩(wěn)價功能是雙向的，在增加儲備能力建設(shè)“儲煤”的過程中，對市場需求有一定的支撐，能夠提升“穩(wěn)價”的能力；在“釋儲”的過程中能夠?qū)崿F(xiàn)平抑價格穩(wěn)價的功能，2022年以來持續(xù)的增產(chǎn)增供背景下加強煤炭儲備能力建設(shè)對穩(wěn)煤價起到了積極的支撐作用。
完善儲備煤穩(wěn)價機制。要充分發(fā)揮儲備煤穩(wěn)價功能，必須利用期現(xiàn)貨市場和期現(xiàn)結(jié)合定價機制，秉持“期貨穩(wěn)價在當(dāng)下、增產(chǎn)增供在路上”的市場化理念，充分發(fā)揮期貨價格發(fā)現(xiàn)功能帶來的穩(wěn)價效應(yīng)疊加煤炭儲備“釋儲”帶來的穩(wěn)價效應(yīng)，實現(xiàn)期現(xiàn)貨市場穩(wěn)價的協(xié)同運作。
創(chuàng)新儲備煤主體市場化運作機制。要實現(xiàn)上述目標(biāo)必須在煤炭儲備能力建設(shè)機制上做出突破和創(chuàng)新，即允許煤炭儲備主體參與期貨套期保值交易；增設(shè)倉單注冊功能，以便獲得低成本融資和沖抵期貨套期保值交易的保證金；科學(xué)化市場化設(shè)置動力煤期貨保證金標(biāo)準(zhǔn)等交易機制，充分發(fā)揮其價格發(fā)現(xiàn)和規(guī)避風(fēng)險功能。
儲備主體保值增值功能發(fā)揮的路徑
明確儲備煤保值增值路徑。目前煤炭儲備能力建設(shè)的各類主體中，政府儲備要實現(xiàn)保值增值只能依托低成本政策性資金、政府補貼按照“中長期合同價格”構(gòu)建煤炭儲備，在“釋儲”時按市場價格競價銷售，力爭實現(xiàn)儲備煤資產(chǎn)的保值增值；煤企儲備煤和電廠儲備煤可以實現(xiàn)規(guī)律性高頻率的“倒庫”，但在爭取政策性低成本資金和政府補貼的基礎(chǔ)上，基本上沒有價格風(fēng)險管理，只是按照正常的存貨管理。所以煤炭儲備能力建設(shè)要實現(xiàn)長期可持續(xù)穩(wěn)健運行，必須構(gòu)建完備的價格風(fēng)險管理機制和運營機制，在實現(xiàn)保值增值的同時充分發(fā)揮保障穩(wěn)價職能。
完善儲備煤保值增值機制。根據(jù)期貨和衍生品法第五十二條的規(guī)定，參與期貨套期保值交易的主體，應(yīng)當(dāng)建立與其交易合約類型、規(guī)模、目的等相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險控制制度；同時要完善具體的保值增值運作機制。
創(chuàng)新儲備煤保值增值運作模式。要實現(xiàn)上述目標(biāo)必須在煤炭儲備能力建設(shè)上做出突破和創(chuàng)新，即在完善煤炭期貨交易交割機制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推進煤炭儲備建設(shè)主體的保值增值運作模式，主要是在以套期保值為核心的價格風(fēng)險管理的運作模式的創(chuàng)新，具體包括價格風(fēng)險托管、金融托管、風(fēng)險監(jiān)理顧問等運作模式上的創(chuàng)新。
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